Recently, the government announced that it plans to transfer benefits under various schemes directly into the bank accounts of individual beneficiaries.  Benefits can be the Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Scheme (MNREGS) wages, scholarships, pensions and health benefits.  Beneficiaries shall be identified through the Aadhaar number (Aadhaar is an individual identification number linked to a person’s demographic and biometric information).  The direct cash transfer (DCT) system is going to be rolled out in 51 districts, starting January 1, 2013.  It will later be extended to 18 states by April 1, 2013 and the rest by April 1, 2014 (or earlier).  Presently, 34 schemes have been identified in 43 districts to implement the DCT programme. Currently, the government subsidises certain products (food grains, fertilizers, water, electricity) and services (education, healthcare) by providing them at a lower than market price to the beneficiaries.  This has led to problems such as high fiscal deficit, waste of scarce resources and operational inefficiencies.  The government is considering replacing this with an Aadhaar enabled DCT system.  It has claimed that the new system would ensure timely payment directly to intended beneficiaries, reduce transaction costs and leakages.  However, many experts have criticised both the concept of cash transfer as well as Aadhaar (see here, here, here and here). In this blog, we provide some background information about cash transfer, explain the concept of Aadhaar and examine the pros and cons of an Aadhaar enabled direct cash transfer system. Background on cash transfer Under the direct cash transfer (DCT) scheme, government subsidies will be given directly to the beneficiaries in the form of cash rather than goods.  DCTs can either be unconditional or conditional.  Under unconditional schemes, cash is directly transferred to eligible households with no conditions. For example, pension schemes.  Conditional cash transfers provide cash directly to poor households in response to the fulfillment of certain conditions such as minimum attendance of children in schools.  DCTs provide poor families the choice of using the cash as they wish.  Having access to cash also relieves some of their financial constraints.  Also, DCTs are simpler in design than other subsidy schemes.  Even though cash transfer schemes have a high fixed cost of administration when the programme is set up, running costs are far lower (see here, here and here). Presently, the government operates a number of DCT schemes.  For example, Janani Suraksha Yojana, Indira Awas Yojana and Dhanalaksmi scheme. In his 2011-12 Budget speech, the then Finance Minister, Pranab Mukherjee, had stated that the government plans to move towards direct transfer of cash subsidy for kerosene, Liquified Petroleum Gas (LPG), and fertilizers.  A task force headed by Nandan Nilekani was set up to work out the modalities of operationalising DCT for these items.  This task force submitted its report in February 2012. The National Food Security Bill, 2011, pending in Parliament, includes cash transfer and food coupons as possible alternative mechanisms to the Public Distribution System. Key features of Aadhaar The office of Unique Identification Authority of India (UIDAI) was set up in 2009 within the Planning Commission.  In 2010, the government later introduced the National Identification Authority of India Bill in Parliament to give statutory status to this office.

  • The Aadhaar number is a unique identification number that every resident of India (regardless of citizenship) is entitled to get after he furnishes his demographic and biometric information.  Demographic information shall include the name, age, gender and address.  Biometric information shall include some biological attributes of the individual (such as fingerprints and iris scan).  Collection of information pertaining to race, religion, caste, language, income or health is specifically prohibited.
  • The Aadhaar number shall serve as proof of identity, subject to authentication.  However, it should not be construed as proof of citizenship or domicile.
  • Process of issuing and authenticating Aadhaar number: First, information for each person shall be collected and verified after which an Aadhaar number shall be allotted.  Second, the collected information shall be stored in a database called the Central Identities Data Repository.  Finally, this repository shall be used to provide authentication services to service providers.

For a PRS analysis of the Bill, see here. Aadhaar enabled direct cash transfers Advantages Identification through Aadhaar number: Currently, the recipient has to establish his identity and eligibility many times by producing multiple documents for verification.  The verification of such documents is done by multiple authorities.  An Aadhaar enabled bank account can be used by the beneficiary to receive multiple welfare payments as opposed to the one scheme, one bank approach, followed by a number of state governments. Elimination of middlemen: The scheme reduces chances of rent-seeking by middlemen who siphon off part of the subsidy.  In the new system, the cash shall be transferred directly to individual bank accounts and the beneficiaries shall be identified through Aadhaar. Reduction in duplicate and ghost beneficiaries: The Aadhaar number is likely to help eliminate duplicate cards and cards for non-existent persons or ghost beneficiaries in schemes such as the PDS and MNREGS.     Disadvantages Lack of clarity on whether Aadhaar is mandatory:  According to UIDAI, it is not mandatory for individuals to get an Aadhaar number.  However, it does not prevent any service provider from prescribing Aadhaar as a mandatory requirement for availing services.  Therefore, beneficiaries may be denied a service if he does not have the Aadhaar number.  It is noteworthy that the new direct cash transfer policy requires beneficiaries to have an Aadhaar number and a bank account.  However, many beneficiaries do not yet have either.  (Presently, there are 229 million Aadhaar number holders and 147 million bank accounts). Targeting and identification of beneficiaries:  According to the government, one of the key reasons for changing to DCT system is to ensure better targeting of subsidies.  However, the success of Aadhaar in weeding out ‘ghost’ beneficiaries depends on mandatory enrollment.  If enrollment is not mandatory, both authentication systems (identity card based and Aadhaar based) must coexist.  In such a scenario, ‘ghost’ beneficiaries and people with multiple cards will choose to opt out of the Aadhaar system.  Furthermore, key schemes such as PDS suffer from large inclusion and exclusion errors.  However, Aadhaar cannot address errors in targeting of BPL families.  Also, it cannot address problems of MNREGS such as incorrect measurement of work and payment delays. Safeguard for maintaining privacy: Information collected when issuing Aadhaar may be misused if safeguards to maintain privacy are inadequate.  Though the Supreme Court has included privacy as part of the Right to Life, India does not have a specific law governing issues related to privacy.  Also, the authority is required to maintain details of every request for authentication and the response provided.  However, maximum duration for which such data has to be stored is not specified.  Authentication data provides insights into usage patterns of an Aadhaar number holder.  Data that has been recorded over a long duration of time may be misused for activities such as profiling an individual’s behaviour.

17वीं लोकसभा के पहले अविश्वास प्रस्ताव पर आज चर्चा शुरू हुई। अविश्वास प्रस्ताव और विश्वास प्रस्ताव विश्वास मत होते हैं जिनका उपयोग सत्तासीन सरकार के लिए लोकसभा के समर्थन का परीक्षण या प्रदर्शन करने के लिए किया जाता है। संविधान के अनुच्छेद 75(3) में कहा गया है कि सरकार सामूहिक रूप से लोकसभा के प्रति उत्तरदायी है। इसका मतलब यह है कि सरकार को हमेशा लोकसभा के अधिकांश सदस्यों का समर्थन प्राप्त होना चाहिए। इस समर्थन की जांच के लिए विश्वास मतों यानी ट्रस्ट वोट्स का उपयोग किया जाता है। अगर अधिकांश सदस्य अविश्वास प्रस्ताव का समर्थन करते हैं या विश्वास प्रस्ताव को अस्वीकार कर देते हैं तो सरकार इस्तीफा दे देती है।

अब तक 28 अविश्वास प्रस्तावों (आज जिस पर चर्चा हो रही है, उसके सहित) और 11 विश्वास प्रस्तावों पर चर्चा हो चुकी है। पिछले कुछ वर्षों में ऐसे प्रस्तावों की संख्या कम हो गई है। 1960 के दशक के मध्य और 1970 के दशक के मध्य में अविश्वास प्रस्ताव अधिक देखे गए जबकि 1990 के दशक में विश्वास प्रस्ताव अधिक देखे गए।

रेखाचित्र 1संसद में विश्वास मत

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नोट: *अवधि 5 वर्ष से कम; **6 वर्ष का कार्यकाल।
स्रोत: स्टैटिस्टिकल हैंडबुक 2021, संसदीय कार्य मंत्रालय
; पीआरएस।

आज जिस अविश्वास प्रस्ताव पर चर्चा हो रही है, वह 26 जुलाई 2023 को पेश किया गया था। अविश्वास प्रस्ताव कम से कम 50 सदस्यों के समर्थन से पेश किया जाता है। प्रस्ताव पर चर्चा के लिए समय आवंटित करने का अधिकार अध्यक्ष के पास है। प्रक्रिया के नियमों में कहा गया है कि प्रस्ताव पेश होने के 10 दिनों के भीतर चर्चा की जानी चाहिए। इस वर्ष अविश्वास प्रस्ताव पेश होने के 13 कैलेंडर दिनों बाद चर्चा हुई। 26 जुलाई को अविश्वास प्रस्ताव पेश होने के बाद से 12 बिल पेश किए गए हैं और 18 बिल लोकसभा ने पारित किए हैं। इससे पहले चार मौकों पर अविश्वास प्रस्ताव पर चर्चा, प्रस्ताव पेश होने के सात दिन बाद शुरू हुई थी। इन मौकों पर अविश्वास प्रस्ताव पर चर्चा शुरू होने से पहले कई बिल्स और अन्य महत्वपूर्ण मुद्दों पर बहस हुई।

रेखाचित्र 2: लोकसभा में अविश्वास प्रस्ताव के समर्थन में खड़े हुए सदस्य 

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स्रोत: संसद टीवी, लोकसभा, 26 जुलाई, 2023; पीआरएस।

रेखाचित्र 3: अविश्वास प्रस्ताव पेश करने से लेकर चर्चा तक के दिनों की संख्या

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नोट: दिनों की संख्या का तात्पर्य कैलेंडर दिनों से है।
स्रोत: स्टैटिस्टिकल हैंडबुक 2021, संसदीय कार्य मंत्रालय
; पीआरएस।

अविश्वास प्रस्ताव (आज जिस प्रस्ताव पर चर्चा हो रही है, उसे छोड़कर) पर औसत तीन दिनों में 13 घंटे चर्चा हुई है। चार मौकों पर चर्चा 20 घंटे से अधिक समय तक चली है, सबसे हाल में 2003 में। आज के अविश्वास प्रस्ताव पर कार्य मंत्रणा समिति ने 12 घंटे की चर्चा का समय आवंटित किया था।

चर्चा के बाद प्रस्ताव को मतदान के लिए रखा जाता है। 27 में से 26 अविश्वास प्रस्तावों (आज जिस पर चर्चा हो रही है, उसे छोड़कर) पर मतदान हो चुका है और उन्हें खारिज कर दिया गया है। इसका मतलब यह है कि अविश्वास मत के बाद किसी भी सरकार को कभी इस्तीफा नहीं देना पड़ा है। एक अवसर पर, 1979 में मोरारजी देसाई सरकार के खिलाफ अविश्वास प्रस्ताव पर चर्चा अनिर्णायक रही। प्रस्ताव पर मतदान होने से पहले उन्होंने इस्तीफा दे दिया। सभी अविश्वास प्रस्तावों में से 50% (28 में से 14) पर 1965 और 1975 के बीच चर्चा की गई। इनमें से 12 इंदिरा गांधी के नेतृत्व वाली सरकारों के खिलाफ थे।

रेखाचित्र 4: अविश्वास प्रस्ताव पर चर्चा की अवधि 

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नोट: इस रेखाचित्र में 26 जुलाई, 2023 को लाया गया अविश्वास प्रस्ताव शामिल नहीं है।
स्रोत: स्टैटिस्टिकल हैंडबुक 2021, संसदीय कार्य मंत्रालय
; पीआरएस।

इसकी तुलना में विश्वास प्रस्तावों का इतिहास अधिक विविध है। चरण सिंह की सरकार में विश्वास प्रदर्शित करने के लिए 1979 में लाए गए पहले प्रस्ताव पर बिल्कुल भी चर्चा नहीं हुई। चर्चा होने से पहले ही प्रधानमंत्री ने इस्तीफा दे दिया। तब से लोकसभा में 11 विश्वास प्रस्तावों पर चर्चा हुई हैजिनमें से नौ 1990 के दशक में हुए थे। इस अवधि के दौरान कई गठबंधन सरकारें बनीं और प्रधानमंत्रियों ने विश्वास प्रस्तावों के माध्यम से अपना बहुमत साबित करने की कोशिश की। इन प्रस्तावों पर दो दिनों में औसतन 12 घंटे तक चर्चा हुई है।

रेखाचित्र 5: विश्वास प्रस्ताव पर चर्चा की अवधि

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स्रोत: स्टैटिस्टिकल हैंडबुक 2021, संसदीय कार्य मंत्रालय; पीआरएस।

लोकसभा में जिन 11 विश्वास प्रस्तावों पर चर्चा हुई, उनमें से सात स्वीकार कर लिए गए। तीन मामलों मेंसरकारों को इस्तीफा देना पड़ा क्योंकि वे यह साबित नहीं कर सकीं कि उन्हें बहुमत का समर्थन प्राप्त था। 1996 में एक मौके पर प्रस्ताव पर मतदान नहीं कराया गया। इस विश्वास प्रस्ताव पर 11 घंटे की चर्चा के बाद प्रधानमंत्री अटल बिहारी वाजपेयी ने सदन के पटल पर इस्तीफा देने के अपने इरादे की घोषणा की। उन्होंने अपने कार्यकाल के 16 दिन बाद इस्तीफा दे दिया।

1999 में वाजपेयी फिर से प्रधानमंत्री बने और उन्हें एक और विश्वास प्रस्ताव का सामना करना पड़ा। इस बार इस पर मतदान कराया गया। प्रस्ताव एक वोट के अंतर से गिर गया। लोकसभा के इतिहास में विश्वास मत पर यह सबसे करीबी नतीजा है। अगला निकटतम परिणाम तब था, जब 1993 में पी वी नरसिंह राव की सरकार के खिलाफ अविश्वास प्रस्ताव 14 वोटों से गिर गया था। ज्यादातर मामलों मेंपरिणाम बड़े अंतर से सरकार के पक्ष में रहे हैं।